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为了让按劳分配与经营风险脱钩，法律规定了一系列制度。

传统的政治理论将合宪性审查看作是对国家公权力正当性的严重否定和削弱，使得违宪的含义在一定程度上被误解，甚至妖魔化。[5]当然上述两种价值取向并非水火不容，如果将宪法权利本身视为一种规范性的存在，合宪性审查依据的就是宪法上的基本权利规范。

若超越简单的司法权和立法权二分思维方式，合宪性审查机关理想的定位应该是传统国家权力类型之外的保障宪法全面实施的独立机构。宪法的政治性决定了合宪性审查不可避免要面临各种政治问题，需要合宪性审查制度发挥其政治功能。合宪性审查是维护宪法秩序的最后一道屏障，也是保障基本权利的最后一道屏障。通常情况下，违宪导致的一个逻辑结论是无效，即丧失宪法上的正当性，但违宪判断可以正当化其他有合宪性争议的国家行为。[13] （一）监督功能 从政治功能来看，合宪性审查首先是一种权力的监督制约机制。

保障合宪法律秩序的功能定位需要合宪性审查机关承担一定的立法功能，至少是消极的立法功能。但是我国合宪性审查的主要依托机关是人民代表大会，因此可以承担更多的立法功能，甚至对包括带有政治性的宪法问题积极地介入审查。[6] 《物权法》《监察法》在立法过程中，学界对法律草案的合宪性讨论颇多，在此不再一一列举。

例如，在起草《证券法》草案时，起草部门认为根据《宪法》第90条第2款，宪法并未把相应权力授予非部委机构和事业单位。还有一些法律草案是由党中央有关部门牵头起草的，如《公务员法》是由中共中央组织部和原人事部牵头起草的，《监察法》是由中共中央纪律检查委员会牵头起草的。[35] （二）宪法文本作为决定法律草案内容的高级规范 法学家凯尔森曾指出，宪法作为一种高级规范（superior norm）在某种程度上……可以消极地决定法律必须不要某种内容……也可以积极地规定未来法律的一定内容[36]。第二，宪法作为审查标准，在法律起草过程中发挥着判断准绳的功能。

[14]另一方面，即便《立法法》第53条第2款规定：专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。在理想状态下，起草部门的宪法解读如果被审议主体接受（或未提出质疑），则法律草案说明即能够充分证明法律草案中相关条款的合宪性。

从实践来看，法律草案说明的实际效力还需要根据说明主体和针对内容进行判断。[67]全国人大宪法和法律委员会作为全国人大专门委员会，在统一审议法律草案过程中，必须充分尊重委员长会议作出的宪法判断，并认真考虑其他专门委员会作出的宪法判断。[4] 参见王云清：《立法背景资料在法律解释中的功能与地位——英美的司法实践及其对中国的镜鉴》，载《法学家》2019年第1期，第72-86页。根据《立法法》第18条、第29条的规定，列入全国人大议程的法律案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。

评估宪法文本对法律起草活动的影响，需要对法律草案说明中援用宪法的情况进行合理的分类。[53]这类表述意味着起草部门或提案机关对法律草案整体内容合宪性的自我宣示，依据宪法在起草部门眼中是一种标志和结论，在某种程度上代表着起草部门或提案机关对于草案合宪性的自信。如2012年全国人大常委会首次决定授权国务院在国内部门区域暂定调整法律规定的规定，在决定草案中即明确指出该项授权的依据是《宪法》第89条第18项。例如，2018年公务员法修订时，其修订草案说明即提到中央党的建设工作领导小组会议审议了修订草案（送审稿），根据审议意见对送审稿作了修改完善，并报经习近平总书记审阅同意。

[32] 李飞：《关于全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定（草案）的说明》，载《全国人大常委会公报》2014年第5期，第623页。[29] 第二，在涉及对《香港基本法》的解释时，起草部门往往在解释草案说明中强调依据《宪法》第67条第4项和《香港基本法》第158条，全国人大常委会有权解释《香港基本法》。

[2] 参见翟国强：《依宪治国：理念、制度与实践》，中国政法大学出版社2016年版，第140-178页。从我国的立法实践来看，法律起草活动具有浓厚的公权力意涵，应当受到宪法的拘束。

[34]在1985年《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》的草案说明中，起草部门同样强调了这一授权的宪法依据。起草部门在法律草案说明中对特定的宪法问题进行阐述，有助于强调法律草案的合宪性，推动相关宪法问题的讨论，揭示和消除法律草案中可能存在的宪法争议。[55] 参见邢斌文：《论法律草案审议过程中的合宪性控制》，载《清华法学》2017年第1期，第167-188页。[65] 沈春耀：《关于〈中华人民共和国公务员法（修订草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2019年第1期，第50页。第三，对于某些具有改革试点性质的决定，起草部门会在草案说明中强调相关决定权限的宪法依据。与前面两种形态不同，此处的宪法文本并不特指某一宪法规范，而是作为一种抽象的价值。

因此，法律草案说明中宣称的依据宪法如果没有明确、具体的规范指向，并不能提高或巩固法律草案的合宪性，自然也就不能为法律的合宪性提供证明，而只能是起草部门主动接受宪法拘束的一种表态。但在实践中，起草部门与审议主体（立法机关）对宪法条文的解读往往存在差异。

莫纪宏教授指出：依宪立法是合宪性审查的逻辑基础。[37] 参见柳斌杰：《关于〈中华人民共和国公共文化服务保障法（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2017年第1期，第26-29页。

[28]从性质上来看，内设机构对法律草案的审查和提案机关对法律草案的讨论都属于对起草成果的检查，但由于这些行为发生在提请人大常委会审议之前，此时起草工作尚未结束，因此，有关行为仍然属于法律起草活动，宪法文本在上述阶段也可以对法律起草活动产生影响。第二，根据法律草案说明对法律草案合宪性的不同影响，具体判断法律草案说明中宪法判断的效力。

[54] 《促进科技成果转化法》第1条并没有根据宪法，制定本法的表述，内容上也与宪法没有直接关联，但草案说明中也有本法以宪法和科技进步法为依据的表述。第三，从宪法判断的主体来看，应根据作出宪法判断的主体分别确定宪法判断的效力。对于全国人大其他专门委员会作出的宪法判断，全国人大宪法和法律委员会应当认真考虑。[60]起草部门与审议主体就宪法第9条的理解达成了妥协，法律草案在内容上回避了对某些宪法问题的判断。

郭振乾：《关于〈中华人民共和国审计法（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》1994年第6期，第29-33页。这一结论对立法工作的启示在于：首先，法律起草部门应当在起草工作中充分重视宪法文本，确保法律草案的重要条款有坚实的宪法依据，避免出现法律草案明显遗漏或突破宪法文本、重要概念表述与宪法文本不一致、严重限制公民基本权利等问题。

[64]法律草案说明有时也会提及党中央审批草案的过程。在法律通过后如有充分理由认定草案说明中的宪法判断已过时，全国人大及其常委会也可重新评估法律草案说明中宪法判断的妥当性，并对相关法律作出修改或废止的决定。

在统一审议法律草案的过程中，宪法和法律委员会可以推翻法律草案说明中作出的宪法判断，对法律草案的内容进行修改。[12] 参见武增主编：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年版，第86-87页。

[22] 参见李立：《试述明克诉环保署案在战后美国信息自由运动史上的意义》，载四川大学美国研究中心编：《全球化时代的美国》，四川大学出版社2010年版，第331页。[63] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日，第1版。它既不决定草案的具体内容，也不指向特定权力的规范来源，而是代表了一种整体性的价值。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。

刊载于《全国人大常委会公报》的法律草案说明是重要的立法背景资料，法律草案起草部门会根据需要在法律草案说明中作出相应的宪法判断，即援用宪法文本或者从宪法层面对法律（包括有关法律问题的决定）草案中的相关问题进行阐释说明和分析认定。但权限来源合宪并不意味着法律草案及法律内容本身合宪。

[56] 特例是在审议《集会游行示威法》草案时，法律委员会根据大家的意见，将草案第1条中的维护公共秩序和社会安定与保障公民依法行使集会、游行、示威的权利的立法目的进行顺序调换，以强调本法的主要目的时保障公民的基本权利。[54] 综上所述，宪法文本在法律草案说明中表现为不同的形态，起草部门在草案说明中援用宪法也有不同的作用。

具体实践事例，参见李培传：《论立法》，中国法制出版社2004年版，第247、265页。[40] 王维澄：《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2006年第7期，第542-543页。

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